戴斌：旅游度假区，市场复归与功能重构
财经纵横
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上海市松江区人民政府、中国旅游研究院、上海市文化和旅游局联合主办的“国家旅游度假区高质量发展研讨会”,于年9月26-27日在上海佘山国家旅游度假区举办。上海市人民政府副市长宗明、中国旅游研究院院长戴斌、中共松江区委书记程向民、上海市文化和旅游局局长于秀芬，以及来自各地的文化和旅游系统代表、旅游度假区和旅游企业代表参加了会议。
戴斌院长致辞并做主旨演讲，演讲全文如下：
同志们，朋友们，
旅游、休闲和度假活动古已有之，而度假旅游和旅游度假区正式为国人所熟悉的时间并不算长。直到年，国务院发布《关于试办国家旅游度假区的通知》（国发[]46号），这一概念和业态才广为旅游业所接受。从文本解读和后期实践来看，原国家旅游局是希望做成像经济技术开发区、产业园区、自由贸易区那样的政策高地，通过招商引资、政策创新和行政架构调整为旅游工作寻找新的抓手。从实施效果上看，虽然批准挂牌了包括上海佘山、三亚亚龙湾、苏州太湖、昆明滇池、北海银滩、大连金石滩等12个依山傍水的国家旅游度假区，但是“旅游特区”的政策目标并没有顺利实现，各家发展程度、管理体制和运营品质也不尽相同。有的还是坚持做度假旅游，有的已经成为多个牌子、一套人马的行政管理机构，有的已经有名无实了。尽管如此，回顾国家旅游度假区二十七年的发展进程，我们依然对当时的制度创新者和实践探索者致以深深的敬意。我们不能简单地以今天的眼光去审视过去的事物，没有他们的努力，当代中国度假旅游的概念导入、要素发育，以及旅游度假区管理模式构建可能还需要更长时间的摸索。尽管概念不是市场，制度也不是产业，但是市场需要概念，产业需要制度，也更需要国家意志的推动和地方行政主体的努力。
为适应旅游度假市场发展的需要，原国家旅游局于年制定了《旅游度假区等级划分》的国家标准（GB/T-），在此基础上又先后出台了管理办法和划分细则。年，原国家旅游局验收发布了首批17家国家级旅游度假区，加上年的9家和年文化和旅游部发布的4家，现有国家级旅游度假区有30家。再加上省级旅游行政主管部门批准的家省级旅游度假区（年数据），无论是与现有的市场需求相比，还是与世界各国各地区的度假区数量相比，规模和速度都是很可观的了。
与上个世纪的国家旅游度假区制度相比，现行的标准多了一个“级”字，意味着行政色彩的淡化，在降低财政、金融、进出口等政策供给预期的同时，更倾向于资源、产品和服务的等级划分，更加类似于像5A级景区、五星级酒店一样，是一种服务质量等级的官方认可。总体来看，该标准已经往市场靠近了些，但还是行政思维和专家评价。事实上，通过标准、培训、验收和颁牌调动地方发展旅游的积极性，来推动社会力量扩大旅游产品的供给，已经成为国家和地方旅游行政主管部门的路径依赖。但随着外部条件和国家机构改革工作的推进，类似于这样制度创新的边际收益，尤其是消费主体的满意度和市场主体的获得感，都已呈衰减之势。伴随着改革开放的伟大历史进程，中国旅游已经迎来了大众旅游的新时代，一个国民的、大众的度假旅游市场所支撑的旅游度假区也正迎来一个高质量发展的新阶段。新时期旅游度假区的高质量发展要重归市场，面向生活，创造新思维，培育新动能，研发新内容。
同志们，朋友们，
统计指标和大数据已经说明：大众旅游者的脚步正在慢下来，正在从一程多站的旅游目的地“打卡”，走向城市和乡村美好生活的深度体验。中老年游客追求“一程一站”，90后的年轻人更是追求“一程多刷”，重复到访心仪的旅游目的地。年以来，城镇和农村游客的度假休闲动机比例都在不断提高。年，休闲度假首次超过观光游览，成为我国居民国内旅游主要出行动机。中国旅游研究院主持的全国游客满意度调查，游客关于目的地和景点的质性评价，也让我们深刻感受到旅游动机和消费行为的重大转向。除了宁静舒适的住宿环境和美味特色的当地饮食外，“乡土风情”“生活气息”“友善的居民”等也都是对休闲度假评价的关键标签。“在拥有百年大樟树的芹川古村，遇到的当地人都很友善，与居民的来往之间让这里富有生活气息。”“在桐庐的芦茨村可以体验乡村的慢生活，品清茗、尝山珍、观美景，在浓浓的乡土情中，流连忘返！”……这些生动鲜活的评论背后是不断旺盛的度假需求，是国民对度假生活化的渴望，是度假走入大众视野的真实表现。
今天，在很多人的观念里，一想到度假，仍然立刻就会联想到海滨和海岛度假。海滨城市是度假地，但不是度假地的全部。从地中海、加勒比、南太岛屿国家的度假目的地发展经验来看，以阳光、沙滩、海水为代表的自然资源，以欧洲、北美和澳新游客为主的客源市场，“一价全包”的经营模式，潜水、出海、跳伞、音乐、舞蹈等动感项目也确实构成了“Resort”和“Holiday”的经典形象。发达国家走过的道路和既有经验，我们当然需要充分吸收和借鉴，但是考虑到生活方式、自然资源和文化传统的不同，不必要也不可能照搬照抄既有的海外度假旅游发展模式。现在的国家级旅游度假区的标准要求至少3家国际品牌或国际水准的酒店，最好是度假酒店进驻，且不说投资成本和管理费用，气质上就不搭嘛！中国人自古以来就有仁者乐山、智者乐水的传统，名山大川、江河湖泊、江南水乡也是适合国人休闲度假的现实选择。依托这些地方发展起来的度假区，满足的是国民度假需求，需要基于传统文化的内涵和当代生活的个性化诉求，进行有针对性地产品研发、服务标准和品牌建设。
政府可以引导市场的发展，但是不能代替市场的选择。在信息不对称、消费经验不丰富、社会依托资源较贫乏的大众旅游发展的初级阶段，评五星级酒店、5A级景区、优秀旅游城市是必要的。随着经济社会的发展和旅游市场的成熟，“政府主导、适度超前”的发展模式和管理方式越来越显示其局限性。在建设和管理上“重分级、轻分类”，有省级不要市级，有国家级不要省级，加上申报和验收过程中重资源、轻市场，重硬件、轻软件，最后市场不认可，门口挂再多的牌子又有什么用呢？
同志们，朋友们，
值此文化和旅游融合发展，旅游业从高速度增长走向高质量发展的今天，旅游度假区和度假旅游的发展需要官产学研媒各界的共同努力。
希望决策者、建设者和经营者多研究旅游需求和度假市场，充分考虑游客的可到达性和可感知性。涉及到人民生活和百姓幸福的事情，不可能再走资源导向和专家规划的老路子。什么是一级度假资源，什么是二级度假资源？我看还是由市场说了算，由广大游客说了算。市场的关键指标是距离客源地的远近和交通网络的完善程度，是游客的消费意愿和消费能力。正是从这个意义上说，景观之上是生活，客源高于资源。由此出发，不管是景区开发，还是度假区建设，我都非常看好上海、成都等都市的周边，比如松江等近郊区就有广阔的发展空间和现实的发展潜力。从高速度增长到高质量发展，是一个理论探讨、顶层设计和规划引领的过程，更是一个需求引导市场有效供给和实践探索的过程。对于14亿人口、国民出游率超过4次、人均每次旅游消费不超过元的中国而言，发展度假旅游也好，建设旅游度假区也好，并没有一个现成的蓝图可以拿过来就用，更不可能像写学术论文那样，按从概念到命题再到验证那样的八股套路来。怎么办？还是要坚持以人民为中心的旅游发展战略，一切为了人民，一切依靠人民。只要游客来得多了，停留时间长了，体验性、获得感和满意度提高了，经营旅游度假区的感觉也就慢慢就有了。
希望决策者、建设者和经营者充分依托本地居民和外来游客共享的生活空间和休闲方式，走需求叠加、消费升级、互联的度假区发展模式。经过多年的理论探讨和实践探索，避暑旅游、冰雪旅游、夜间旅游、自驾车旅游等新需求已经得到了充分释放，业态也得到了初步的培育，满足上述需求的要素同样可以用来满足度假的需求。策划可以天马行空，市场和商业必须考虑成本，基于本地居民的高频需求和外来游客低频需求的有效叠加，正是度假区降低成本和可持续发展的关键思路。上海的七宝古镇，周边的乌镇、南浔、周庄，以及太湖周边的一些疗养、休养点，已经积聚了外来游客和本地居民的消费力量，完全有可能升级成为市场化意义上的旅游度假区。之所以强调是市场化意义上的度假区，是因为游客不会在意你的管理边界、面积大小，以及国际品牌的酒店和度假村等指标。我想没有几个人知道泰国普吉岛、多米尼加的蓬特卡纳、瓦努阿图的瓦维克度假区的四至红线在哪里，可是并不妨碍成千上万的游客去分享那里的度假品质。游客要的是出行前方便获取交通、项目、价格、预订渠道等实用信息，要的是到达目的地后的接机、入住的高效率和客房、餐饮、私属空间的品质感。恰恰在这些方面，我们满足不了游客最为
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